粤港澳大湾区九大城市旧改政策全梳理

有力解决土地供应不足痛点的城市更新（或称三旧改造）存量地产开发模式，是未来大湾区房产开发的主流方式，各大地产开发商及金融机构正在跑步进场。

作者｜智信研究公司胡胜

来源｜资管云

广东省社科院发布的《粤港澳大湾区建设报告（2018）》显示，粤港澳大湾区2017年GDP总量超十万亿元，占全国比重高达12.57%。而大湾区的土地面积仅为全国的0.6%。土地供求严重不匹配加上高速发展的经济，给大湾区的存量房改造市场带了巨大的业务机会。湾区部分城市土地资源供给紧张已是既定事实。据克而瑞地产研究数据显示，2018一季度大湾区九城土地市场共成交128宗土地，土地供应建筑面积1324万㎡，较去年同期下降8%。尽管降幅不大，但这主要是因为九个城市的土地供应情况出现两极分化的情况。一季度东莞仅成交了1宗土地，深圳一季度成交6宗土地。此外，包括中山、江门、珠海及惠州都出现了供应量不及成交量，无法满足市场需求的状况。而供应量最多的佛山一季度成交25宗地，土地供应面积为518万㎡，占9座城市供应总量的39.1%，肇庆土地供应量亦达到301万㎡，广州一季度土地供应为233万㎡，成交177万㎡，土地市场供应相对稳定。另一个值得关注的点是，湾区重点城市普遍开发程度较高。目前大湾区九个城市中，深圳及东莞的开发程度已接近50%①，远超国际城市开发警戒线30%，珠海、佛山也均已超过35%，随着未来大湾区规划的落地及城镇化发展需求，其开发程度势必将继续上涨，“无地可用”的形势将越加严峻。因此，有力解决土地供应不足痛点的城市更新（或称三旧改造）模式，将成为未来大湾区房产开发的主流方式，引得各大地产开发商及金融机构跑步进场，那么大湾区各城市的政策，又有哪些不同呢？

深圳市城市更新

市场化程度高

深圳是全国首个城市更新项目无需土地招拍挂，可通过协议出让的城市，其最大特点是一二级市场联动，开发商自主性较强，与项目资源持有人的谈判空间较大。其次深圳城市更新的政策法规也以完善缜密著称，每一个流程都有法可依。2009年10月深圳颁布《深圳市城市更新办法》，将旧改正式命名为城市更新，此后以该政策及其他一系列整体引导政策文件，为深圳城市更新提供了强大的政策支持。自2017年起，深圳开始推进城市更新领域的强区放权，将权力下放到区，进一步提高项目推进效率。此外，高度发达的金融体系也为参与深圳城市更新的各主体提供了多种融资手段，活跃的城市更新股权并购市场又能让投资机构在合适的时机退出。拥有1300多个城中村的深圳，在项目资源的供给上更是游刃有余。

广州市三旧改造

政府主导，因地制宜

与深圳不同，广州三旧改造的更新方式分为全面改造和微改造两种，其中全面改造以拆除重建为主，微改造以局部拆建及功能置换为主。这是为了适应广州地区历史发展久远，改造难度较大，而因地制宜提出的改造方式。在政策层面上广州以“1+3+N”的政策体系，即《广州市城市更新办法》为核心，《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧城镇更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》3个政策文件，以及“N”代表的三旧更新地块改造方案或规划控制导则等相互结合，为旧改市场提供政策支持。广州三旧改造与深圳最大的区别在于其旧改项目以政府管控为主，提出对土地“应储尽储”原则，由政府进行更新主导。广州旧改早期其实是秉承市场开放、鼓励开发商主导更新原则的，但由于开发商从旧村、旧厂改造中盈利颇丰，而旧城改造却因拆迁难、盈利缺乏保障等因素被开发商所冷落。为均衡市场发展，这才将政策风向转变为政府管控为主。在近期公布的《广州市2018年城市更新年度计划（第一批）》③中，2018年广州第一批列入计划的全面改造项目多达47个，涉及改造面积达1987.53万㎡，同比2016年第一批的253万㎡及2017年第一批的113.17万㎡增幅巨大，也可见广州城市更新的推进力度正在不断加大。

珠海市城市更新

广深结合

珠海城市更新以整治、改建、拆建三种方式为主，在城市更新项目开展方式上与广州模式相同，采用政府优先推动，市场主体后续介入的模式。在政策上采用类似广州的“1+3+N”模式，以《珠海经济特区城市更新管理办法》为总纲，申报审批程序规定和地价计收办法为配套文件，在城中旧村、旧工业、旧城镇三大方面出台分类指导文件及多个办法、操作细则和技术辅助文件。同时珠海城市更新亦在多个方面对深圳模式进行了学习借鉴，包括引入了城市更新的单元规划概念，城市更新的命名方式，较早提出项目必须配建公共租赁住房等。在珠海市颁布的《珠海市城市更新专项规划（2014-2020年）》④中指出，未来珠海更新用地总规模为3747.94万㎡。其中旧村庄1382.31万㎡，占总比37%；旧厂房1337.48万㎡，占总比36%；旧城镇1028.15万㎡，占总比27%。

东莞市三旧改造

连片改造，潜力巨大

东莞三旧改造的更新方式主要为连片改造及单宗项目改造，其核心指导政策为《东莞市“三旧”改造实施细则》及《东莞市“三旧”改造实施细则操作指南》等30多份“三旧”改造配套性政策文件，已经建立起了相对完善的政策体系。东莞三旧改造的操作主体多元化，政府积极引导各类主体参与。比如东莞东城区牛山钟屋围村的旧村改造项目是由开发商与村集体联合开发，而东坑镇三甲工业城则由当地的商会会员组成开发公司合股联建，位于市中心区的东城万达广场则是由政府主导。与深圳类似，东莞的城市开发强度逼近50%，土地供应量严重稀缺，同时其位居深圳、广州两大大湾区重点城市中间，城市更新市场发展潜力巨大。据《东莞市“三旧”改造专项规划（2015-2020 年）》⑤披露，未来五年东莞规划市级重点改造片区23个，总改造规模约8355.33万㎡。截至2017年末，全市新增实施改造310万㎡，完成改造22.4万㎡，拉动投资146亿元。

佛山市三旧改造

政府主导，产业扶持

佛山三旧改造主要有政府主导、规划控制、连片改造、市场参与等改造方式。其核心政策采用1+3模式，以《佛山市“三旧”改造专项规划》为核心，另3个指导意见的相关通知相辅而成。在旧改业务中，政府担任主导角色，同时表现出高度的信誉担保和高度介入性，但在具体的利益分配上更加宽松。对于旧城镇、旧村庄的居住类用地更新，主要强调非营利公共服务设施的建设要求、更新中房地产项目的建设要求等。佛山的三旧改造用地总规模⑥为16866万㎡，其中旧厂房规模为11333万㎡，占比为67.2%，旧村庄占比20.84%，旧城镇占比11.96%，旧厂房改造是其核心。产业企业在落户选择时，毗邻广州的佛山竞争力并不强，因此为促进产业发展，佛山在旧厂房改造上给予了政策、土地和资金奖励等多方面支持。

中山市三旧改造

细分片区功能

中山市三旧改造方式与东莞相同，分为成片拆迁改造及单宗项目改造。其核心政策以《关于“三旧”改造工作若干意见》、《中山市“三旧”改造实施细则》等文件为指导。中山市在改造上自主划分了片区改造功能，将各片区分成了十余个发展差异化的片区，其中主城区细分十余个片区来完善未来的居住、商贸、政务等一系列功能，其他各个片区划分为综合服务型片区、特色工业型、历史文化型、生态休闲型等功能，各地块的改造方向需符合片区规划方向。作为全省面积倒数第二小的城市，中山市的建设用地使用也已接近“天花板”，存量用地改造成为突破土地瓶颈的唯一方式。2012年至今，中山市累计推动实施三旧改造用地总规模⑦为845.3万㎡，完成改造550.2万㎡。2017年中山市实施改造项目共投入资金61.68亿元，新增实施“三旧”改造项目51个，已完成改造项目37个。

惠州市三旧改造

受深圳影响多

惠州市三旧改造的更新方式分为政府实施改造、原产权人自行改造、市场主体实施改造、农村集体土地改造、（政府主导，引入社会资金成片拆迁改造）、（国有企业、资产经营公司、集体企业所持有的土地改造）等六种改造模式。其核心政策为《惠州市人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》。由于惠州临近深圳，故而其三旧改造在模式上受深圳影响较多，但与深圳相比又会有诸多不同。例如惠州旧改项目会由主管部门主动告知规划条件，申报主体同意后再编制改造实施方案等。惠州市国土资源局近期颁布的《惠州市惠城区土地整治规划(2016- 2020)年》（征求意见稿）⑧中指出，到2020年，惠州闲置土地盘整规模为39.7万㎡。规划期内，全市将规划三旧改造项目将达12个，改造规模120.9万㎡，预计总投资18.14亿。

江门市三旧改造

土地供给宽松

江门市三旧改造的核心政策为《江门市市区“三旧”改造实施意见（试行）》，在政策导向上注重统筹协调，注重利益共享，推动连片更新改造，注重市场导向机制。同时江门市也将旧改审批权限下放到区，改造方案审批由各区政府组织，进一步提高涉及三旧改造审批的效率。改造项目也可按不同情况，以不同的方式确定改造主体。江门市的土地供应相对宽松，在江门国土资源局发布的《江门市市区2018年度国有建设用地供应计划》⑨中显示，2018年江门市区房地产开发用地供应总量达179.3万㎡，相比去年同比增长74.2%，其中商住用地三旧改造供应土地总面积34.5万㎡，占比24.4%。

肇庆市三旧改造

工改工不征收地价

肇庆市三旧改造的核心政策为《肇庆市人民政府印发关于推进“三旧”改造促进节约集约用地若干意见实施细则的通知》。政府鼓励各地探索利用社会资金开展三旧改造，组织实施的三旧改造项目，在拆迁阶段可通过招标方式引入企业单位承担拆迁工作，拆迁费用和合理利润可以作为收（征）地补偿成本从土地出让收入中支付。在工改工项目上，肇庆市采用不征收土地价款的鼓励方式。三旧改造符合城乡规划且改造后不改变用途的工业用地，能提高土地利用率及增加容积率的工改工项目，不增收土地价款。自2009-2017年末，肇庆市共批准213个三旧改造项目⑩，批准实施面积1516.33万㎡，至今已动工1453.87万㎡，投入资金345亿。通过三旧改造已完成的保障房项目有7个。

【备注】① 地产研究机构克而瑞，2018年4月28日研究报告；② 2018年2月8日，深圳统计局，2017年度人口统计数据；③ 2018年3月1日，广州市人民政府官网；④ 2014年10月20日，珠海市住房和城乡规划建设信息网；

⑤ 2015年9月，东莞市人民政府官网；

⑥ 2009年12月，佛山市人民政府颁布《佛山市“三旧”改造专项规划（2009-2020）》；

⑦ 2018年5月15日，广东国土资源局官方微信公众号《用地指标日益紧缩，广东如何推动高质量发展？——中山篇》；

⑧ 2018年4月23日，惠州市国土资源局惠城区分局就《惠州市惠城区土地整治规划(2016- 2020)年》（征求意见稿）举行听证会发布数据；

⑨ 2018年1月17日，江门市国土资源局官网；

⑩ 2018年2月28日，肇庆市人民政府官网新闻稿。